De meeste sprekers hebben voor het rondetafelgesprek over de geborgde zetels in waterschapsbesturen, op 18 november in de Tweede Kamer, inmiddels een ‘position paper’ ingediend. Daarmee is al op voorhand duidelijk welke positie zij in de discussie innemen. Het zal dus met name van de vragen van de Kamerleden afhangen hoe het rondetafelgesprek gaat verlopen.
Weinig verrassend: LTO Nederland en VNO-NCW zijn tegen afschaffing van de geborgde zetels, Jan Boelhouwer (voorzitter van de Adviescommissie geborgde zetels bij waterschapsbesturen) is voor en de Unie van Waterschappen is verdeeld. Dat laatste bleek al toen de Unie in oktober vorig jaar in een brief aan toenmalig minister Van Nieuwenhuizen een reactie gaf op het rapport ‘Geborgd gewogen’ van de Commissie Boelhouwer. In die brief stonden de standpunten die waren opgehaald tijdens vijf online klankbordbijeenkomsten. De conclusie: binnen de waterschappen wordt zeer verschillend gedacht over het advies van de Commissie Boelhouwer.
Initiatiefwet GroenLinks en D66
Ook in de Tweede Kamer lopen de meningen uiteen over het afschaffen van de geborgde zetels. Het rondetafelgesprek is een uitvloeisel daarvan. Het kwam er op voorstel van het CDA, dat zegt meer zicht te willen krijgen op de verschillende invalshoeken van het dossier alvorens het wil debatteren en stemmen over de initiatiefwet van GroenLinks en D66, die het einde van de geborgde zetels betekent. GroenLinks maakte duidelijk dat het de roep om een rondetafelgesprek zag als een vertragingstactiek van het CDA, maar aangezien er een Kamermeerderheid vóór was, besloot het dit gesprek samen met de christendemocraten te organiseren.
Twee blokken
Het rondetafelgesprek wordt op 18 november gevoerd in twee blokken. Het eerste blok is bedoeld om een goed beeld te krijgen van de huidige bestuurlijke organisatie van het waterschapsbestuur en de ontwikkelingen die op dit vlak vanuit het institutioneel kader aan de orde zijn. Vragen die daarbij aan de orde zouden kunnen komen zijn: hoe is het bestuur nu precies georganiseerd? Wat is de plaats van de volksvertegenwoordiging in het waterschapsbestel? Wat is het advies van de commissie Adviescommissie geborgde zetels bij waterschapsbesturen? In het tweede blok worden vervolgens ervaringen vanuit de verschillende geledingen binnen het waterschapsbestuur gehoord. In dat blok komen de drie categorieën aan het woord die nu geborgde zetels bezetten: LTO Nederland namens de categorie Onbebouwd, VNO-NCW namens de categorie Bedrijven en de Vereniging van Bos- en Natuurterreineigenaren zal spreken namens de categorie Natuurterreinen. In dit tweede blok zal ook Tieneke Clevering het woord doen namens de politieke waterschapspartij Water Natuurlijk. Dat is landelijk gezien (en in veel waterschapsbesturen) de grootste partij. Ook hier kunnen de Kamerleden uiteraard vragen stellen.
‘Afschaffen niet per se noodzakelijk’
Nu de standpunten van de meeste belanghebbende partijen wel duidelijk zijn, wordt het position paper van een niet direct belanghebbende partij natuurlijk extra interessant. Na Jan Boelhouwer en Unie-voorzitter Rogier van der Sande is in het eerste blok van het rondetafelgesprek het woord aan de Utrechtse hoogleraar Europees en nationaal waterrecht Marleen van Rijswick. Haar inbreng is gebaseerd op een artikel dat zij samen met Frank Groothuijse en Karlijn Landman in 2020 publiceerde in het Nederlands juristenblad. Van Rijswick windt er geen doekjes om: “Voordat wordt besloten over de vormgeving van de democratische legitimatie van het waterschap, moet eerst worden gekeken naar de aard van deze overheidsorganisatie en de taken die zij heeft, waarbij de aard van de waterschappen als zijnde een functioneel bestuur met een afgebakende taak van belang is. (…) Verbeteringen in de democratische legitimatie zijn wel mogelijk, maar daarvoor is het afschaffen van de geborgde zetels niet per se noodzakelijk. De argumenten die ten grondslag liggen aan het initiatiefvoorstel om de geborgde zetels af te schaffen, kunnen ons dan ook niet overtuigen.” Het is vermoedelijk koren op de molen van de politieke partijen die de geborgde zetels liever behouden, zoals CDA en VVD.
‘Quatsch!’
De Algemene Waterschapspartij AWP heeft de position paper van Van Rijswick met stijgende verbazing gelezen. AWP-vicevoorzitter Hans Middendorp: “Is dit een vertragingstactiek? In keurige juridische bewoordingen betogen de drie juristen dat er éérst moet worden gekeken naar functies en taken van waterschappen, en daarná naar de geborgde zetels. Volgens hen zijn geborgde zetels ‘niet ondemocratisch’, want ‘de SER is ook een functioneel bestuur en daar worden alle leden benoemd’. Dit is natuurlijk quatsch! De juristen gaan eraan voorbij dat LTO en VNO-NCW lobbyorganisaties zijn, en dat er nog wel meer lobbyorganisaties een plek in het openbaar bestuur zouden willen.”
Waterbeheer of klimaatadaptatie?
Een van de argumenten om de geborgde zetels af te schaffen is dat de focus van het waterschap verschuift van het waterbeheer in een bepaald gebied naar het klimaatbestendig maken van (delen van) Nederland. Dus niet langer een specifieke taak (waterbeheer), maar het behartigen van een algemeen belang (klimaatadaptatie). In dat plaatje passen geen geborgde zetels in het waterschapsbestuur, die er immers vooral zijn voor het behartigen van deelbelangen. Van Rijswick zegt in haar pleidooi echter dat Artikel 1 lid 1 van de Waterschapswet waterschappen definieert als ‘openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben’. “In lid 2 van dit artikel wordt deze taak verder uitgewerkt en wordt bepaald dat het waterschap zorg dient te dragen voor het watersysteem, de zuivering van afvalwater en – indien aan het waterschap opgedragen – andere waterstaatsaangelegenheden. Vanwege deze beperkte specifieke wettelijke taak, kan het waterschap worden aangemerkt als een functioneel gedecentraliseerd lichaam”, stelt Van Rijswick.
Belangen(groepen)democratie
Waterschappen zijn volgens haar een overheid met andere taken en andere bevoegdheden dan gemeenten en provincies. Van Rijswick: “Het functionele karakter van het waterschap komt – naast de beperkte taakopvatting – tot uiting in zowel zijn financieringsstelsel als bestuurssamenstelling. Wat betreft de bestuurssamenstelling ziet men het functionele karakter van het waterschap terug in het systeem van belangenvertegenwoordiging door de representatie van groepen belanghebbenden bij de taakuitoefening van het waterschap. Het waterschap is daarmee een belangen(groepen)democratie, waarbij de groep ingezetenen ook een belangengroep is. Voor iedere groep belangen dient een passende wijze van democratische legitimatie te worden gekozen.”
Aanpassing van de Waterschapswet
In feite betoogt Van Rijswick in het rondetafelgesprek dus dat Artikel 1 van de Waterschapswet moet worden aangepast om het afschaffen van geborgde zetels überhaupt mogelijk te maken. Maar aanpassing van de Waterschapswet is ook wat het initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks en D66 beoogt, dus dat zou geen belemmering moeten vormen. Niettemin vindt Jan Boelhouwer dat er op dit gebied nog wel wat losse eindjes in de initiatiefwet zijn te ontdekken: “Ons rapport verscheen twee dagen nadat GroenLinks en D66 met het aan de orde zijnde wetsvoorstel naar buiten kwamen”, stelt hij. “Het wetsvoorstel is derhalve geen uitwerking van of reactie op ons rapport, zoals ten onrechte door professor Van Rijswick in een recente publicatie werd gemeld. Dat blijkt ook uit de Memorie van Toelichting die volledig voorbijgaat aan ons rapport. Hierdoor hebben de indieners kansen laten liggen. Zo wordt in ons rapport uitdrukkelijk gewezen op de wenselijkheid om in een wetsvoorstel tegelijkertijd aanpassingen van de bestuursstructuur van de waterschappen mee te nemen, die tot nu toe niet of slecht zijn geregeld. Bijvoorbeeld: de huidige rol van de provincie die omvang van het waterschapsbestuur (en nu ook nog het aantal geborgde zetels) vaststelt, leidt tot per waterschap verschillende uitkomsten die lastig objectief te motiveren zijn. Iedere provincie kan altijd het aantal AB-leden desgewenst vergroten of verkleinen. Het in de wet vastleggen van omvang (en samenstelling in geval van behoud van geborgde zetels) draagt bij aan de objectiviteit.”
Afschaffen of tenminste reduceren
Boelhouwer geeft in zijn position paper een korte samenvatting van het advies dat de naar hem genoemde adviescommissie in juni 2020 aan de minister van IenW stuurde: “Onze commissie pleit voor het afschaffen van geborgde zetels. Mocht daar door de Kamer van worden afgezien, verander dan in ieder geval de rol van provincies bij het vaststellen van het zetelaantal van het aantal AB-leden. Schaf de geborgde zetels van bedrijven in ieder geval af en geef de overgebleven geborgde zetels (agrarisch en natuur) uitsluitend een plaats in het AB en niet in het DB van het waterschap. Verminder bij handhaven ook het aantal geborgde zetels, bijvoorbeeld (maximaal) 2 voor agrarisch en 2 voor natuur.”
Aparte adviescommissie
Een vermindering van het aantal geborgde zetels in plaats van volledige afschaffing, daar heeft ook professor Marleen van Rijswick over nagedacht: “Indien de invloed van de belangencategorieën te groot wordt geacht, zou ook het wettelijke aantal geborgde zetels kunnen worden teruggebracht.” AWP-vicevoorzitter Hans Middendorp ziet dit als een opening: “Het komt neer op het oude AWP-standpunt: één geborgde zetel per geborgde categorie is meer dan genoeg. Maar nog beter: breng alle geborgde zetels onder in een aparte adviescommissie ‘maatschappelijke belangen’, om gevraagd en ongevraagd schriftelijk advies te geven op alle bespreekstukken in het Algemeen Bestuur.”
‘Niet wéér doorschuiven!’
“Maar de allerslechtste oplossing is om de knoop niet door te hakken en de discussie over de toekomst van de geborgde zetels wéér vier jaar door te schuiven”, besluit Middendorp. “In 2023 zijn er weer waterschapsverkiezingen, liefst zonder geborgde zetels of desnoods met een paar geborgde zetels. Stop de lobbycratie van LTO en VNO-NCW in de waterschappen!”
‘Heb vertrouwen!’
Adviescommissievoorzitter Jan Boelhouwer wil bij het rondetafelgesprek tot slot mogelijke koudwatervrees bij de Kamerleden wegnemen: “Heb vertrouwen in de gekozen waterschapsbestuurders. De afgelopen jaren in er geen enkele klacht bij de op de waterschappen toezichthoudende provincies binnen gekomen over slecht bestuurlijk functioneren van welk waterschapsbestuur dan ook. Er is ook nog nooit een aanleiding geweest bij de provincies om in te grijpen in democratisch tot stand gekomen besluiten. Gekozen bestuurders beschikken, zo is ruimschoots gebleken, over voldoende kennis en ze gaan zeer verantwoordelijk met hun mandaat van de kiezers om.”
