‘De minister van IenW heeft meerlaagsveiligheid als uitgangspunt opgenomen in zijn waterveiligheidsbeleid. Maar hij heeft er vervolgens niet voor gezorgd dat dit beleid kan worden uitgevoerd’, schrijft de Algemene Rekenkamer in een onderzoeksrapport. De minister verwijst in een reactie naar het komende Nationaal Waterprogramma, waarin alsnog beleid en rollen voor meerlaagsveiligheid worden verduidelijkt.
Om echt werk te maken van beleid dat Nederland moet beschermen tegen overstromingen, is het volgens de Algemene Rekenkamer bovendien zaak dat de minister voorbij 2050 kijkt. ‘Dat vergt veel meer dan alleen versterking van dijken. Het landschap moet zo worden ingericht, dat het ‘waterkerend’ is. Nu de kans op overstromingen toeneemt door klimaatverandering, vraagt bescherming om een samenspel van maatregelen voor, op én achter de dijk’, schrijft de Rekenkamer in het rapport ‘Voorbij de dijk’.
‘Niet toekomstbestendig’
In het rapport staat dat de ambitie van de minister van IenW is dat Nederland ‘de best beschermde delta van de wereld blijft’. Daarbij focust hij op versterking van de dijken tot 2050, een lopende operatie die naar schatting ruim 13 miljard euro kost. Bescherming achter de dijk, bijvoorbeeld door een binnendijk of overloopgebied aan te leggen, komt maar moeilijk van de grond. ‘De beperkte blik van de minister van IenW op dijkversterking is niet toekomstbestendig’, noteert de Algemene Rekenkamer. Bovendien leert het onderzoek dat andere landen wél werk maken van waterveilige inrichting van het landschap. ‘Dus het is mogelijk’, stelt de Rekenkamer vast.
Meerlaagsveiligheid
Bescherming op drie fronten, dat is sinds 2009 het uitgangspunt van het Nederlandse waterveiligheidsbeleid: preventie, beperking van de gevolgen en beheersing van crises. Maar in de praktijk lijkt de minister weinig aandacht te besteden aan de invulling van die meerlaagsveiligheid en blijft hij inzetten op de klassieke weg van dijkversterking, zo blijkt uit het Rekenkamerrapport.
Tekst loopt door onder de afbeelding
Geen kennis over kosten en baten
Dijkbeheerders zoals Rijkswaterstaat en waterschappen mogen kiezen voor andere maatregelen dan dijkversterking om bescherming te bieden tegen overstromingen. Maar dan moeten ze wel aantonen dat deze maatregelen doelmatiger zijn dan het versterken van de dijk. En dat is heel lastig, want de Algemene Rekenkamer constateert dat de kennis over de kosten en baten van andere beschermingsmaatregelen ontbreekt.
Wel overwegen, niet doen
De Algemene Rekenkamer onderzocht 25 dijkversterkingsprojecten; dat is 40 procent van de projecten die in 2022 liepen. In die projecten constateerde de Rekenkamer dat dijkbeheerders maatregelen in de rivier en achter de dijk wel overwegen, maar dat deze vaak ook weer snel afvallen. In 65 procent van de projecten kozen de dijkbeheerders voor alleen maar dijkversterking. In 30 procent van de projecten werd dijkversterking gecombineerd met een kleine ‘riviermaatregel’, zoals het verhogen van de oever in de rivier om golven af te remmen of het aanpassen van de bemaling uit het (regionale) watersysteem achter de dijk om de waterstand in de rivier te verlagen. Slechts in 5 procent van de door de Rekenkamer onderzochte projecten maakten gevolgbeperkende maatregelen achter de dijk echt deel uit van de gekozen oplossing. Het ging dan bijvoorbeeld om het aanleggen van een (nood)overloopgebied of het aanleggen van een binnendijk.
Maatschappelijk draagvlak
De Algemene Rekenkamer heeft ook onderzocht waaróm maatregelen achter de dijk vaak afvallen in dijkversterkingsprojecten: ‘Voor dijkbeheerders is draagvlak doorslaggevend. Als bewoners het niet eens zijn met het project, kunnen zij de dijkversterking flink vertragen. Dat levert risico’s op voor waterveiligheid. Dus zoeken waterschappen en Rijkswaterstaat naar oplossingen met veel draagvlak. En dit draagvlak ontbreekt vaak voor maatregelen achter de dijk. Bewoners voelen zich veilig achter de dijk en willen geen ingrijpende maatregelen. Zeker niet als de dijk hierdoor minder wordt versterkt, als het landschap hierdoor ingrijpend verandert, of als zij zelf moeten meebetalen (bijvoorbeeld door hun huis aan te passen) aan deze maatregelen’, schrijft de Rekenkamer.
Kosten
‘Naast draagvlak spelen kosten een belangrijke rol’, staat in het rapport. ‘Hier stuurt de minister sterk op. We zagen dat het voor dijkbeheerders erg lastig is om een goede inschatting te maken van de kosten van gevolgbeperkende maatregelen, achter de dijk. En dat het versterken van een dijk die er al ligt, vaak goedkoper is dan het nemen van compleet nieuwe maatregelen in de rivier, of achter de dijk. In ieder geval geldt dit tot 2050. Want dat is het jaar waarop het beleid van de minister zich richt.’
‘Kijk verder dan 2050’
‘Wij hebben onderzocht waarom verbreding van het waterveiligheidsbeleid niet goed van de grond is gekomen’, schrijft de Algemene Rekenkamer. ‘De belangrijkste conclusie is dat de bredere aanpak niet is uitgewerkt in concreet beleid.’ Daarom raadt de Rekenkamer de minister aan meer werk te maken van zijn beleid voor meerlaagsveiligheid. ‘Dat kan door voorbij het jaar 2050 te kijken, met een bredere blik. Inspiratie kan de minister opdoen in het buitenland’ aldus de Rekenkamer in het onderzoeksrapport.
Reactie Harbers
In datzelfde rapport is ook de reactie van demissionair minister Harbers van IenW opgenomen. ‘De inzichten van de Algemene Rekenkamer worden als een ondersteuning gezien van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie, wateroverlast en waterbewustzijn’, stelt de minister. ‘Er is veel onderzoek gedaan naar meerlaagsveiligheid in relatie tot waterveiligheid. Hieruit blijkt dat voor het beheersen van het risico van overstromingen vanuit het hoofdwatersysteem, preventie via primaire waterkeringen (laag 1) aanzienlijk (kosten)effectiever is dan maatregelen uit laag 2 (ruimtelijk) en laag 3 (crisisbeheersing). Deze maatregelen kunnen helpen gevolgen te beperken, afhankelijk van de specifieke gebiedssituatie.’
Kosteneffectiviteit
Harbers verdedigt dus de keuze om vooral in te zetten op dijkversterking: ‘Nederland heeft, in vergelijking met het buitenland, veel laaggelegen, dichtbevolkt gebied met een hoge economische waarde en een historisch gegroeid en bewust gekozen hoog beschermingsniveau, dat wettelijk is vastgelegd. Versterking via waterkeringen is daarmee al snel kosteneffectief ten opzichte van andere maatregelen achter de dijken. Daarom wordt hier ook stevig op ingezet in het nationale waterveiligheidsbeleid.’ Toch zijn er volgens hem ook situaties waarbij maatregelen in laag 2 en 3 wel efficiënter kunnen zijn, bijvoorbeeld bij een beperkt aantal te beschermen woningen of een gebied met een laag beschermingsniveau. Voor dergelijke maatregelen is volgens de minister, mits versterkingskosten worden bespaard, financiering mogelijk uit de dijkrekening (van Rijk en waterschappen) voor hoogwaterbescherming.
‘Geen einddatum’
De oproep van de Rekenkamer om verder te kijken dan 2050, wordt door Harbers onderschreven: ‘Waterveiligheid is voor Nederland inderdaad een continue opgave, nu en in de (verre) toekomst; er is geen einddatum. Voor de bescherming tegen overstromingen vanuit de zee, grote rivieren en meren is het op orde brengen en houden van de primaire waterkeringen voor de lange termijn de basis. Het waterveiligheidsbeleid is adaptief en cyclisch ingericht. Er wordt continu kennis ontwikkeld en benut en er wordt goed gekeken naar wat er op de lange termijn op ons afkomt.’
‘Gemiste kans en een risico’
Tot slot onderschrijft de minister de constatering van de Algemene Rekenkamer dat het beleid en de rol van meerlaagsveiligheid daarin beter moet worden verduidelijkt. ‘Dat zal worden opgenomen in het komende Nationaal Waterprogramma’, aldus Harbers. De Algemene Rekenkamer zegt die toezegging te waarderen, maar voegt eraan toe dat het kabinet meerlaagsveiligheid al sinds 2009 heeft opgenomen in de nationale waterplannen en -programma’s, óók voor het hoofdwatersysteem. ‘Kortom, de minister heeft veertien jaar geleden besloten dat dijken versterken alléén onvoldoende is en dat hij meer moet doen, voorbij de dijk. Dat gebeurt op dit moment echter te weinig. Dat vinden we – zeker voor de verdere toekomst – een gemiste kans en een risico’, aldus de Rekenkamer.
