Het lukt de Nederlandse overheid maar niet om de uitvoering van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water (KRW) op één lijn te krijgen. Dat bleek afgelopen december opnieuw, toen het nieuwe nitraatactieplan politiek werd afgeblazen. De Landsadvocaat adviseerde om de nitraatplannen te toetsen aan het behalen van de KRW-doelen. In hoeverre is een nieuw Actieprogramma Nitraatrichtlijn KRW-proof? Volgens de Landsadvocaat kleven er allerlei voordelen aan zo’n toets.
Vorige week werd het advies van de Landsadvocaat over het ontwerp van het 8e Actieprogramma Nitraatrichtlijn alsnog openbaar gemaakt. Het advies dateert van november vorig jaar en blijft normaal gesproken vertrouwelijk, maar in dit geval is een uitzondering gemaakt. Het stuk maakt deel uit van de hoog opgelopen ruzie tussen het ministerie van Landbouw en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) over het mestbeleid en de waterkwaliteit. De controverse tussen beide departementen loopt al jaren, maar bereikte eind december een politiek kookpunt, wat uiteindelijk leidde tot het afblazen van het 8e Actieprogramma Nitraat.
Als uitweg uit de ontstane impasse stelde de Landsadvocaat voor om de nitraatplannen te toetsen aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water. Zo’n toets kan volgens hem helderheid geven over de haalbaarheid van de KRW-doelen en daarmee helpen om rechtszaken te voorkomen.
Hetzelfde doel, verschillende invulling
Het nieuwe kabinet zal het huiswerk voor een nieuw Actieprogramma Nitraatrichtlijn opnieuw moeten doen. Daarbij is betere onderlinge afstemming tussen de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water noodzakelijk. Opmerkelijk, want het doel van beide Europese richtlijnen is hetzelfde: het verbeteren van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater.
Bestuurlijk is er echter een belangrijk verschil. De Nitraatrichtlijn richt zich op de toepassing van dierlijke mest en valt in Nederland onder het ministerie van Landbouw. De verantwoordelijke BBB-minister wilde met haar nieuwe nitraatplan in veen- en kleigebieden veehouders verlichting bieden door het uitrijplafond te verhogen.
De Kaderrichtlijn Water valt onder het ministerie van IenW, dat juist worstelt met toenemende eutrofiëring van grond- en oppervlaktewateren. Landbouwgronden dragen – al dan niet rechtstreeks via mestuitrij, maar ook via historische vervuiling of natuurlijke kwel – voor een belangrijk deel bij aan hoge concentraties nutriënten. IenW is daarom een landelijk impulsprogramma gestart om in december 2027 zo dicht mogelijk in de buurt te komen van de KRW-doelen.
Extra maatregelen
Een verruiming van de mestuitrij en het versmallen van bufferzones zouden deze extra inspanningen kunnen doorkruisen. De Landsadvocaat constateert dat de claims rond de nieuwe mestregels wetenschappelijk onvoldoende zijn te onderbouwen. Als meer mestuitrij wordt toegestaan, zal de af- en uitspoeling naar omliggende watergangen en het grondwater toenemen. Of dit daadwerkelijk leidt tot een verslechtering van de waterkwaliteit, is echter niet eenduidig vast te stellen, aldus de Landsadvocaat. Niet in alle gevallen zal een KRW-beoordeling leiden tot een lagere klasse-indeling van een KRW-waterlichaam.
Wel wordt geconstateerd dat Nederland tot nu toe te weinig generieke maatregelen heeft genomen om in 2027 – of daarna – voor alle KRW-waterlichamen een goede ecologische toestand te bereiken. De KRW biedt ruimte om de waterkwaliteitsdoelen in december 2027 nog niet volledig te halen, mits voldoende maatregelen zijn genomen en er na 2027 perspectief is op het alsnog realiseren van de doelen. Tot die maatregelen behoren ook de bepalingen die Nederland heeft vastgelegd in de Meststoffenwet.
Waterslot
Op de achtergrond speelt de juridische vraag welke consequenties het niet halen van de KRW-doelen heeft, mede in het licht van rechtszaken van milieuorganisaties en mogelijke boetes vanuit Brussel. De vraag of Nederland op een ‘waterslot’ afstevent, komt in het advies van de Landsadvocaat expliciet aan de orde. Daarbij wordt gewezen op het achteruitgangsverbod en de verbeterverplichting uit de KRW.
De toetsing hiervan zal volgens de Landsadvocaat per KRW-waterlichaam moeten plaatsvinden. Daarvoor is eerst inzicht nodig in ‘hoe het per KRW-waterlichaam met de waterkwaliteit is gesteld’ en in ‘of het loslaten van een maatregel in overeenstemming is met het achteruitgangsverbod en de verbeterverplichting’. Onzekerheid over een mogelijke verslechtering door een voorgenomen maatregel vergroot volgens hem het risico dat een rechter een streep zet door de in het concept-8e Actieprogramma voorgestelde verruimingen van stikstofgebruiksnormen, het versmallen van bufferstroken en de korting binnen aandachtsgebieden.
KRW-toets
De Landsadvocaat adviseert om nieuwe nitraatplannen aan een KRW-toets te onderwerpen. Dat helpt om beter zicht te krijgen op de risico’s van soepelere mestregels. Daarnaast beveelt hij aan om verruimingsmaatregelen goed te monitoren, zodat kan worden vastgesteld of zij daadwerkelijk leiden tot een verslechtering van de waterkwaliteit.
Volgens de Landsadvocaat zullen de effecten van soepelere mestregels per KRW-waterlichaam verschillen. Als blijkt dat ergens een daadwerkelijke verslechtering optreedt, ligt het voor de hand om specifiek op dat waterlichaam afgestemde maatregelen te nemen. Een KRW-toets op alle maatregelen in een nieuw nitraatplan kan de plussen en minnen integraal in beeld brengen: zowel waar het gaat om de verplichte verbetering van de waterkwaliteit als om het voorkomen van achteruitgang. Ook kan de toets inzicht geven in de economische consequenties van het niet doorvoeren van een pakket aan versoepelde mestmaatregelen, bijvoorbeeld wanneer veehouders voor hun mest een andere bestemming moeten zoeken.
In een recent debat met de Tweede Kamer liet IenW-minister Tieman weten dat het nog een jaar kan duren voordat een nieuw Nitraatactieplan gereed is.
