Vraagtekens en lichtpuntjes bij waterkwaliteitsbeleid

Door Pieter van den Brand
De leek die op goed geluk zijn weg zoekt naar het onderwerp waterkwaliteit in de Haagse begrotings- en beleidsstukken, raakt diezelfde weg snel kwijt. In het recent op Prinsjesdag verschenen Deltaprogramma staat weinig over waterkwaliteit. De begroting zelf maakt gewag van een ‘extra beleidsimpuls’, zonder daar veel over uit te weiden. Op de plausibele vraag – hoeveel geld gaat er eigenlijk naartoe? – geeft de begroting voor 2016 van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) een vreemd antwoord. In de eerste tabel bovenaan achter Waterkwaliteit staat het bedrag ‘0’. Dat wil echter niet zeggen dat er geen cent meer naar waterkwaliteit gaat. Het thema is voortaan onderdeel van het integrale waterbeleid en is financieel-technisch overgeheveld naar het Deltafonds. Uit die geldpot worden voortaan de waterkwaliteitsmaatregelen van Rijkswaterstaat betaald, dus ook die voor het halen van de doelen van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) in de rijkswateren. Deze broodnodige uitleg komt van onderzoekers Frank van Gaalen en Willem Ligtvoet van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Ligtvoet is programmaleider Water, Ruimte & Klimaat en coördineert bij PBL de wateronderzoeksprogramma’s. Eerder in 2008 voerde hij de eerste ex ante-evaluatie uit van de Nederlandse plannen voor de KRW. De evaluaties in 2012 en recent in mei dit jaar werden verzorgd onder leiding van Frank van Gaalen. De rapportage in mei was een tussentijdse evaluatie op verzoek van minister Schultz met het oog op de bijeenkomst voor de Verklaring van Amersfoort. Met dit in juni door twintig waterpartijen getekende polderakkoord  wil het rijk een nieuwe impuls geven aan dit  lastige dossier. De definitieve evaluatie van de plannen voor de KRW publiceert het PBL  in december.

Is het gelukt nieuwe beleidslijnen te ontdekken?
Van Gaalen: “De begroting voor 2016 is een continuering en bevestiging van het waterkwaliteitsbeleid, zoals dat al eerder is ingezet. De afgelopen jaren is voor de periode 2016-2021 consistent een bedrag van 300 miljoen euro gereserveerd voor waterkwaliteits­maatregelen in de rijkswateren. De uitvoering en financiering voor de regionale wateren ligt grotendeels bij waterschappen, provincies en gemeenten. Daar gaat het geld vooral naar inrichtingsmaatregelen, zoals de aanleg van natuurvriendelijke oevers en vispassages. De begrote bedragen hiervoor zijn ook niet veranderd in de laatste KRW-plannen.”
En de extra beleidsimpuls dan?
Van Gaalen: “De extra beleidsimpuls waterkwaliteit is onder andere een reactie op de moties van PvdA-kamerlid Lutz Jacobi. Vorig jaar maar ook onlangs vroeg mevrouw Jacobi opnieuw om een samenhangende aanpak en onafhankelijke regie voor waterkwaliteit in combinatie met voldoende zoetwater. Met de huidige middelen en maatregelen zullen in veel wateren de KRW-doelen niet worden gehaald. We hebben dat al eerder in onze evaluaties aangegeven en deden dat in mei opnieuw op grond van een eerste analyse van de 2e Stroomgebiedbeheerplannen die in december formeel in Brussel moeten zijn. Haar tweede motie heeft mevrouw Jacobi aangehouden op verzoek van minister Schultz. De minister is op dit moment druk met de koepels en andere belanghebbenden om de opgave en maatregelen in een werkprogramma onder te brengen. De door de Kamer gevraagde samenhang en regie zitten daarin. Onze indruk is dat het werkprogramma serieus wordt opgepakt. Wat daaruit gaat komen, weten we uiteraard pas in november.”

Dus het extra benodigde tandje erbij is nog niet zichtbaar? 
Ligtvoet: “Nee, maar je kunt wel constateren dat er bestuurlijk draagvlak lijkt te zijn voor extra inspanningen. In elk geval is er de intentie daadwerkelijk  stappen verder te zetten met het invullen van de KRW. Dat ging in het verleden toch wel wat moeizamer.”

De waterschappen gaven toch aan dat ze meer doen dan in de tweede Stroomgebiedbeheerplannen vermeld staat?
Van Gaalen: “We hebben geprobeerd te achterhalen wat deze maatregelen dan behelzen en het blijkt om twee groepen te gaan. Ten eerste worden bij het reguliere onderhoud de KRW-doelen impliciet meegenomen. Ten tweede worden er maatregelen vanuit andere beleidstrajecten gefinancierd, denk aan het plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3) en het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Dat is volgens mij de belangrijkste groep. Jaarlijks gaat het om 65 miljoen euro voor waterkwaliteitsmaatregelen in de landbouw. Deze gelden zijn nog niet verdeeld, dus het is begrijpelijk dat waterschappen terughoudend zijn die nu al op te voeren. Hoe dan ook verwachten wij niet dat het gat voor de KRW met al deze maatregelen wordt gedicht. Het budget en maatregelenpakket blijft onvoldoende.”
Ligtvoet: “Wil ons land alle KRW-doelen halen, dan moet de belasting van het oppervlaktewater met stikstof en fosfaat zijn gehalveerd in 2027. Ook aanvullende inrichtingsmaatregelen zijn noodzakelijk. De biologische waterkwaliteit is weliswaar aan het verbeteren, maar volgens het Brusselse principe van ‘one out, all out’ is de verwachting dat met de nu geplande maatregelen in 2027 slechts vijftien procent van de oppervlaktewateren aan alle KRW-doelen voldoet.”

Hoe ver kunnen we met inrichtingsmaatregelen gaan?
Van Gaalen: “Aan inrichtingsmaatregelen zit ook weer een grens. Niet alle oppervlaktewateren hoeven terug te worden gebracht naar meanderende beekjes en met natuur omzoomde waterplassen. Nederland heeft 97 procent sterk veranderde en kunstmatige wateren. De KRW vereist niet dat je voor deze wateren helemaal terug gaat naar een natuurlijke inrichting. Het is dus de vraag hoe ver ons land gezien deze andere doelen en functies met inrichtingsmaatregelen kan gaan. Daarmee is tevens de vraag aan de orde in welke mate we alle KRW-doelen op deze wijze kunnen realiseren.”

Zijn er nog lichtpuntjes?
Ligtvoet: “We juichen het toe dat de samenhang met de Nitraatrichtlijn groter lijkt te worden. Waterschappen en provincies hebben zelf weinig mogelijkheden om invloed op het mestbeleid uit te oefenen. Ze kunnen zich alleen op de inrichting en de waterzuivering richten. Daar is ook een hoop gebeurd. Maar het verlagen van de emissies uit landbouw is een politiek vraagstuk. We zijn benieuwd hoe dat de komende jaren gaat lopen en of er de mogelijkheid komt om daar speelruimte in te creëren.”
Zit daar de crux bij het verbeteren van de waterkwaliteit?
Van Gaalen: “Mest heeft uiteraard alles met waterkwaliteit te maken. Tweederde van de nutriënten die uitspoelen naar regionale wateren, is afkomstig uit de landbouwgronden. Berekend is dat dit in 2027 zo’n 75 procent zal zijn. De belasting door andere bronnen neemt af en de landbouw neemt een relatief steeds groter deel voor zijn rekening. Wil je iets aan de nutriënten doen, dan ligt de sleutel bij de landbouw.”