bufferstroken
Landbouwbedrijven in de buurt van Natura 2000-gebieden, zoals hier bij de Loonse en Drunense Duinen, hebben al bufferstroken langs watergangen aangelegd. (foto: Jac van Tuijn).

Volgens de Raad van State leidt de verplichte invoering van bufferstroken door boeren per 1 januari 2024 tot onjuist nalevingsgedrag en moeilijke handhaving. Dat concludeert de Raad op basis van toetsen op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de nieuwe regels rondom de aanleg van bufferstroken, uitgevoerd door RVO, de NVWA en Rijkswaterstaat. Ook vond er afstemming plaats met de VNG en Unie van Waterschappen. Op 16 augustus heeft De Raad in dit kader een advies gestuurd voor aanpassing van het ontwerpbesluit naar het ministerie van LNV.

Sinds 1 maart 2023 is het verbod ingegaan voor boeren om landbouwgrond op bufferstroken langs waterlopen te bemesten om verontreiniging van oppervlaktewater door meststoffen te voorkomen. Pas per 1 januari 2024 zijn akkerbouwers en veehouders met grasland verplicht om een bufferstrook aan te leggen naast een watergang, liet landbouwminister Adema eind 2022 weten. Dit was al een jaar later dan de geplande invoering van deze belangrijke maatregel om te voldoen aan de Kaderrichtlijn Water. Een stapeling van de nieuwe regels rondom bufferstroken en teeltvrije zones blijkt nu te leiden tot onduidelijkheid, voor zowel boeren als toezichthouders, concludeert De Raad van State na toetsing van het nieuwe beleid. Dat leidt mogelijk tot meer fraude.

Europa zit er bovenop als het gaat om de handhaving van de Nederlandse mestregels, zeker nu de derogatie op de Nitraatrichtlijn (deels) opnieuw verleend is.

Advies NVWA

Vooral de Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft de Raad van State gewaarschuwd voor het risico dat de regels rondom bufferstroken slecht nageleefd zullen worden. Zij vragen zich af of de regels voldoende effectief gehandhaafd kunnen worden. Ook wijst zij erop dat de instelling van bufferstroken ertoe leidt dat de mestplaatsingsruimte kleiner wordt, dat leidt tot steeds hogere kosten van de afzet van overtollige mest. Hierdoor kan de fraudeprikkel mogelijk fors toenemen, aldus de NVWA.

Kaart van RVO

Volgens De Raad is er nog een duidelijke belemmering. RVO heeft de kaartlaag met bufferstroken in zijn systemen waarschijnlijk niet op tijd gereed. De kaart is nodig voor zowel de aanleg als de handhaving van bufferstroken en daarmee een belangrijk hulpmiddel voor zowel de landbouwers als de toezichthoudende instanties.

Haalbaarheid maatwerk bufferstroken

De Raad van State geeft tot slot nog aan dat de nieuwe regels ook toe zouden laten dat versoepeling via maatwerk mogelijk is vanaf 1 januari 2026. Maatwerk moet ook mogelijk zijn door de gemeentes nadere regels rondom bufferstroken vast te laten leggen in de omgevingswet. Deze variatie aan regels zou echter tot problemen in de handhaving kunnen leiden. Tegelijkertijd moet Nederland ook voldoen aan de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water. Een goede waterkwaliteit is van belang voor het behalen van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn. Daarnaast is het verbeteren van de waterkwaliteit ook nodig voor het behalen van de doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water. De Raad van State vraagt zich af of maatwerk wel mogelijk is, gezien de doelstellingen uit die richtlijnen. De Raad adviseert het ministerie goed vast te leggen dat maatwerk er niet toe mag leiden dat aan de genoemde richtlijnen niet kan worden voldaan.

Derogatiebesluit Nitraatrichtlijn

Nederland moet uitvoering geven aan een door Europa opgelegde versterkte handhavingsstrategie. In het derogatiebesluit van de Nitraatrichtlijn staat dat er sprake moet zijn van een ‘voortdurende onafhankelijke risicobeoordeling van fraudegevallen en identificatie van gebieden waar dierlijke mest wordt gebruikt en beheerd (en van de daarbij betrokken actoren) en waar een hoger risico bestaat op opzettelijke niet-naleving van de nationale mestregels, voor zover het gewasvrije zones betreft.’ In de toelichting op de regels van de bufferstroken is hier echter geen aandacht voor; een goede analyse van dit vraagstuk ontbreekt, aldus De Raad.

De Raad adviseert minister Adema verder te verduidelijken hoe hij mogelijke belemmeringen voor de versterkte handhavingsstrategie in de regels rondom bufferstroken wegneemt.