Oratie prof. dr. Blank: schaalvergroting drinkwaterbedrijven te ver doorgeschoten

In 1952 toen de vereniging van drinkwaterbedrijven Vewin werd opgericht waren er maar liefst 198 waterleidingbedrijven, halverwege de jaren zeventig nog 100 en na de grote fusiegolf die tussen 1985 en 1993 plaatsvond bleven er de huidige 10 over. Sinds 1985, de periode waarin het onderzoek van Blank start, is het gemiddelde drinkwaterbedrijf acht keer zo groot geworden. Dat is weliswaar minder dan bij de echte uitschieters – de politiecorpsen (22 keer) en scholen in het hoger en middelbaar beroepsonderwijs (12 keer) – maar toont nog altijd een hogere schaalontwikkeling dan de verzorgingshuizen, ziekenhuizen, scholen voor voortgezet onderwijs en rechtbanken.

Optimale schaal
“De vraag ligt voor de hand of dit een wenselijke ontwikkeling geweest is”, stelt Blank. “Bestaat er zoiets als een optimale schaal en welke overwegingen spelen daarbij een rol?” Op basis van een literatuuronderzoek geeft Blank een globale indicatie van de optimale schaal in de verschillende sectoren. Door een vergelijking met de feitelijke schaal komt hij tot een opsomming van sectoren waarin de schaalvergroting te ver is doorgeschoten: rechterlijke macht, drinkwatervoorziening, politie, verpleeg- en verzorgingshuizen, hoger beroepsonderwijs en ziekenhuizen. 

Watervoorziening
Maatgevend in Blanks zoektocht naar schaaleffecten in de watervoorziening zijn de conclusies die worden getrokken in het Nederlandse onderzoek ‘Analyse kosteneffect fusies drinkwatersector’ van Dijkgraaf en Varkevisser (2007). Op basis van analyses van waterbedrijven in Nederland, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Wales en Australië¨ laten zij zien dat er bij een productie van meer dan 25 miljoen kubieke meter geen schaalvoordelen meer zijn te realiseren. Bij een gemiddelde kostprijs (VEWIN, 2014) van 1,23 (exclusief belastingen) komt dit overeen met een bedrag van 32 miljoen euro. Het gemiddelde waterbedrijf in Nederland kent een omvang van 136 miljoen euro en zit dus ver boven de optimale schaal. 

Overheidssturing
De sterke daling van het aantal instellingen doet zich vooral voor in sectoren waar de overheid op een directe manier ingrijpt, zo analyseert Blank. “De wetgeving in de drinkwatersector biedt de overheid mogelijkheden om te sturen op de schaal van de bedrijven. Vanaf de jaren tachtig maken provincies steeds meer gebruik van de bevoegdheden die de Waterleidingwet hun biedt. Verder bouwt de overheid daar een prikkel in via de verplichte bedrijfsvergelijking.”

Kostbaarder
Schaalvergroting zorgt er volgens Blank in veel gevallen uiteindelijk voor dat de dienstverlening kostbaarder is geworden, de bereikbaarheid en toegankelijkheid zijn verminderd en dat de dikwijls geclaimde kwaliteitsvoordelen in de meeste gevallen niet aantoonbaar zijn. 
Blank analyseert als oorzaken van de schaalvergroting: prikkels in de bekostiging, concurrentieprikkels, prikkels voor het verminderen van de bestuurlijke last en interne schaalprikkels, als ook persoonlijke prikkels voor bestuurders. Hij zegt dat het moeilijk is om deze krachten te beteugelen en pleit daarom voor meer wettelijke maatregelen.

Fusieverbod
Hoewel nader onderzoek meer inzicht moet bieden volgens Blank, pleit hij ervoor dat de genoemde sectoren hun fusiedrift nader bezien.“ Dit zijn sectoren waar op zijn minst moet worden overwogen om fusieverboden in te stellen of maatregelen te nemen ter stimulering van splitsingen van bestaande instellingen of toetredingen van nieuwe aanbieders.” Een variant op het instellen van een fusieverbod zou wetgeving kunnen zijn op basis van omgekeerde bewijslast. Fusies worden verboden, tenzij fusiepartners onomstotelijk kunnen aantonen dat de maatschappelijke baten hiervan positief zijn. “
Nu is de praktijk vooral dat een fusie is tegen te houden als aantoonbaar negatieve effecten worden verwacht. 

Gevraagd om een reactie op de oratie van Blank wijst de vereniging van waterbedrijven Vewin erop dat beslissingen over fusie, efficiency en schaalgrootte zijn voorbehouden aan de aandeelhouders van de drinkwaterbedrijven. “De Drinkwaterwet biedt daarnaast criteria waaraan een fusiebesluit moet voldoen en geeft de minister de bevoegdheid om sturend op te treden, waarbij ook een adviserende rol voor de ACM is vastgelegd”, aldus Vewin-woordvoerder Nynke van der Zee. “De onderlinge en internationale prestatievergelijking leidt tot leervermogen om de efficiency en overige prestaties van de drinkwaterbedrijven te verbeteren. Deze jaarlijkse vergelijking scherpt de drinkwaterbedrijven op hun prestaties. Dit heeft geleid tot forse sector brede efficiencyverbetering van ruim dertig procent sinds de eerste benchmark in 1997.”


Helder
De oratie van Blank plaatst stevige vraagtekens bij de schaalvergroting van drinkwaterbedrijven die de laatste dertig jaar plaatsvond. Curieus is in dat opzicht te lezen hoe diverse directeuren van waterbedrijven daar acht jaar geleden, net aan het eind van de fusiegolf tot tien bedrijven, over dachten. In een speciale uitgave van drinkwaterbedrijf Oasen over schaalvergroting januari 2007, hielden zij een pleidooi voor verdere opschaling. “De optimale schaal van een waterbedrijf is waarschijnlijk veel groter dan eenderde van Nederland”, zei bv Jos van Winkelen, destijds voorzitter van de Raad van Bestuur van Vitens op de vraag of drie waterbedrijven de toekomst zijn van de Nederlandse drinkwatersector. Ger Vogelesang, de toenmalige directeur van Evides gaf aan Nederland te klein te vinden voor meer dan drie drinkwaterbedrijven. Ook Alexander Vos van de Wael, destijds directeur Oasen leek drie bedrijven een mooi aantal. “Zoals de huidige ontwikkeling in de drinkwatersector is, is het goed als er in Nederland drie drinkwaterbedrijven overblijven, die ongeveer een zelfde formaat hebben. Die drie bedrijven kunnen dan evenwichtig voor zichzelf opkomen in Den Haag, ten opzichte van leveranciers en ten opzichte van instanties als Vewin en Kiwa. Tegelijkertijd is drie bedrijven net niet te weinig om de bedrijven met elkaar te blijven vergelijken en onderling te prikkelen om efficiënter te werken.” 
Het is vooralsnog bij de tien bedrijven uit 2007 gebleven. En zelfs dat is volgens Blank dus ver boven de optimale schaal van een drinkwaterbedrijf.

Leerstoel
Blank aanvaarde op 4 september de bijzondere leerstoel Productiviteit Publieke Sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. De leerstoel is mogelijk gemaakt door het CAOP en gevestigd bij de Faculteit der Sociale Wetenschappen. Naast bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam is Blank verbonden als universitair hoofddocent aan de TU Delft en directeur van het Centrum voor Innovaties en Publieke Sector Efficiëntie Studies. 

De publicatie ‘Een kritische beschouwing over de schaalvergroting in de Nederlandse publieke sector 1985-2012’ is hier te downloaden.