Evaluatie: Meerlaagsveiligheid vraagt om méér dan ‘slimme combinaties’

Slimme ingrepen kunnen de gevolgen van een overstroming aanzienlijk verkleinen, concluderen de onderzoekers in hun rapport ‘Die het water deert, die het water keert. Overstromingsrisicobeheer als maatschappelijke gebiedsopgave’. Dat vereist dat overheden gezamenlijk, in samenspraak met burgers en bedrijven, gebiedsgericht de kansen verkennen

Maatschappelijke opgave
De onderzoekers adviseren om overstromingsbeheer als maatschappelijke opgave op te nemen in nationale en provinciale omgevingsvisies en te onderzoeken wat dit regionaal betekent voor dijkversterking, ruimtelijke ingrepen en rampenbeheersing. Daarnaast adviseren ze het concept meerlaagsveiligheid ook in andere gebieden in Nederland te verkennen en daarvan te leren. Tot slot adviseren ze de gezamenlijke overheden om onnodige belemmeringen weg te nemen en waar nodig juridische en financiële instrumenten te ontwikkelen.

Pilots
De onderzoekers baseren hun adviezen op de lessen die geleerd zijn in drie – eind 2013 gestarte -pilots: Marken, IJssel-Vechtdelta en Dordrecht. Het onderzoek vond plaats op verzoek van het ministerie van Infrastructuur & Milieu. Dat wil door een ‘lerende evaluatie’ de ervaringen met verschillende concepten meerlaagsveiligheid inzichtelijk maken en nadenken over de implicaties voor verdere beleidsontwikkeling.

Meerlaagsveiligheid in de IJssel-Vecht Delta.

Sinds de introductie van het begrip meerlaagsveiligheid in het Nationaal Waterplan (2009) staat de vraag centraal hoe maatregelen in de ruimtelijke ordening (laag 2) en rampenbeheersing (laag 3) kunnen bijdragen aan de waterveiligheid. Daarnaast wordt onderzocht of een pakket maatregelen in laag 2 en laag 3 in plaats van dijkversterking genomen kan worden, zodat de norm voor de dijk daadwerkelijk kan worden verlaagd. Deze laatste toepassing van meerlaagsveiligheid heeft in het Deltaprogramma het label ‘slimme combinaties’ gekregen. Onlangs nog hekelde hoogleraar waterveiligheid Matthijs Kok op WaterForum dit concept van slimme combinaties.

Slimme combinaties
De drie pilots zochten in eerste instantie naar een pakket maatregelen in alle drie de lagen in plaats van een ingrijpende, dijkversterking. Slimme combinaties bleken echter vaak onvoldoende – aantoonbaar – bij te dragen aan overstromingsrisicoreductie. Andere slimme combinaties bleken te duur of onvoldoende gekoppeld te kunnen worden aan andere investeringen.
Inhoudelijk leveren de maatregelen in de tweede en de derde laag te weinig op om daadwerkelijk in een lagere norm voor de dijk te resulteren. Het uitblijven van succes voor slimme combinaties valt deels te verklaren vanuit de fysieke kenmerken van de gebieden, stellen de onderzoekers. Zo kent het schiereiland Marken weinig ruimtelijke dynamiek, er staan veel monumentale panden en er wordt nauwelijks nieuwbouw gepleegd. Bewoners zijn hier bovendien faliekant tegen de optie van slimme combinaties. Het voelt als verkapte bezuinigingen, terwijl het ‘het vaste land’ hogere waterkeringen heeft.

Dordrecht
Alleen in de pilot Dordrecht bleek na veel gepuzzel een slimme combinatie daadwerkelijk potentie te hebben. De norm voor de Noordrand van het Eiland van Dordrecht, met daarin de met panden van cultuurhistorische waarde bebouwde waterkering, wordt met een normklasse verlaagd. Het groepsrisico als gevolg van een doorbraak van de ringdijk aan de Noordzijde stond op 1/10.000. Dit kan naar 1/3.000 als het water bij een dijkdoorbraak op de Kop van ‘t Land naar het zuidelijk deel van het eiland wordt afgeleid. Daarbij moet dan wel de bestaande, historische, regionale kering (zeedijk) deels worden afgegraven. Deze slimme combinatie spaart een dure en ingrijpende dijkversterking uit en maakt het mogelijk om tijd te kopen voor de uitwerking van een robuuste oplossing voor de gehele binnenstad. In Dordrecht is onlangs ook een MIRT-onderzoek uitgevoerd naar meerlaagsveiligheid.

Aanvullend
Als het gaat om maatregelen die dijkversterking aanvullen, resulteren de pilots in talloze inzichten in slimme ruimtelijke ingrepen om water tijdelijk tegen te houden, weg te geleiden en weg te laten stromen. Dit is mogelijk door vanuit de wateropgave systematisch naar een gebied te kijken. Kansrijk blijken vooral ook de ingrepen in de derde laag. De rampenbeheersing kan substantieel verbeteren door kleine, slimme interventies. Op een relatief eenvoudige manier kan het slachtofferrisico hiermee worden teruggebracht.
Maatregelen in aanvulling op de eerste laag kunnen ze volgens de onderzoekers op termijn wel degelijk consequenties hebben voor de opgave voor de eerste laag hebben. Ze dragen er immers toe bij dat het risico op een overstroming afneemt. “In de pilots zien we dan ook dat overheden vooral denken in termen van meerlaagsveiligheid en zich niet blind staren op de vraag hoe maatregelen in laag 2 en 3 eventueel nu al de opgave voor laag 1 kunnen verkleinen”, schrijven de onderzoekers. Er gaat beleidsmatig veel aandacht uit naar het concept van de slimme combinaties en het is belangrijk om voor kansrijke situaties goede spelregels te ontwikkelen. “Maar de zoektocht naar manieren om het overstromingsrisico te reduceren is veel meeromvattend en vergt naar onze mening aandacht“, aldus de onderzoekers.

Interactie
De onderzoekers constateren dat door de gezamenlijke zoektocht naar meerlaagsveiligheid de onderlinge relaties tussen betrokkenen in de pilots zijn verbeterd. De domeinen water en ruimte zijn meer in relatie tot elkaar gebracht. Hierdoor zijn kansrijke projecten in beeld gekomen en, zoals in de IJssel-Vechtdelta, gerealiseerd.